Préface - Les nouveaux défis juridiques et géopolitiques du secteur spatial

Jean-Jacques TORTORA, Directeur de l'European Space Policy Institute

Un secteur spatial en plein bouleversement

Le secteur spatial s'est montré remarquablement stable depuis les débuts de l'ère pionnière. Il connaît toutefois ces dernières années des transformations importantes et rapides.

Désormais accessible à un grand nombre d'acteurs publics ou privés, il éveille des appétits sur la foi de perspectives commerciales supposées, même si la profitabilité réelle de celles-ci demeure encore largement à démontrer. Les entités gouvernementales soutiennent souvent avec enthousiasme de telles initiatives tant elles y voient la promesse d'une forme d'autonomie d'accès à l'Espace.

L'ordre international s'en trouve bouleversé dès lors que chacun veut avoir voix au chapitre et les défis aux plans juridique et géopolitique sont nombreux.

Un cadre juridique hérité d'un autre temps

Les relations internationales dans le secteur spatial s'élaborent le plus souvent dans le cadre de collaborations programmatiques motivées par des intérêts communs pour des activités bien identifiées, qu'elles soient technologiques, scientifiques ou applicatives.

Le cadre législatif multilatéral est quant à lui fortement concentré autour des Nations Unies et en particulier :

• de son Comité pour l'Utilisation Pacifique de l'Espace Extra-Atmosphérique (CUPEA ou COPUOS selon le sigle anglophone). Celui-ci est essentiellement centré sur l'élaboration de règles non contraignantes pour les applications civiles ;
• de la Conférence pour le Désarmement pour les aspects liés à la défense. Essentiellement centrée dès sa création sur le risque de déploiement d'armes de destruction massive dans l'Espace, elle a très peu légiféré depuis.

La mise en œuvre concrète des dispositions réglementaires et législatives reste quant à elle l'apanage exclusif des États souverains.

Ce cadre volontairement peu contraignant visait à privilégier la liberté d'action dans l'espace dans un contexte où cette ressource paraissait à l'origine abondante, sans perspectives prévisibles de tension pour son partage physique.

Nous entrons à l'évidence dans une nouvelle ère...

Un champ d'applications en forte expansion

L'intérêt croissant pour l'Espace trouve son origine dans l'utilisation désormais généralisée des données délivrées par les satellites opérationnels pour la mise en œuvre d'une multitude de services publics ou commerciaux, que ce soit pour la navigation ou le positionnement précis, les télécommunications ou la télédiffusion, l'imagerie satellitaire ou la météorologie, la sécurité ou la défense. La liste des applications utilisant les ressources spatiales ne cesse de s'allonger et leurs clients ou bénéficiaires sont désormais innombrables, souvent même à leur insu...

L'Espace est ainsi devenu essentiel et la prise de conscience progressive de son caractère unique et irremplaçable motive la multiplication d'initiatives à travers le monde visant à fixer un cadre politique, stratégique ou législatif à l'usage ou au développement d'activités spatiales nationales.

Des cadres réglementaires nationaux pour une ressource partagée

La question est ainsi posée de la cohérence d'ensemble de ces textes dès lors qu'il s'agit d'opérer conjointement dans un domaine ouvert à tous. Les politiques spatiales nationales se trouvent en effet interdépendantes et ne sauraient se concevoir de manière isolée tant l'activité globale en fixe les conditions aux limites.

De fait, l'Espace est une ressource partagée. Un débat d'experts agite la communauté internationale pour statuer s'il doit être on non considéré comme un patrimoine commun de l'humanité. Cette question n'est pas près d'être tranchée tant les arguments des tenants des deux camps sont valides.

Les modalités du partage de cette ressource restent toutefois à affiner et l'expérience des précédents dans le domaine maritime ou aérien n'est que de peu de secours. En effet, dans l'un et l'autre cas, une ségrégation des espaces nationaux et internationaux ou l'octroi de certaines zones réservées aux opérations militaires ont contribué à faciliter l'obtention d'un consensus international.

Dans le cas de l'Espace, aucune ségrégation n'est possible et c'est l'obligation de « vivre ensemble » qui prévaut. Hélas, les textes fondamentaux en vigueur tels que le Traité de l'Espace n'adressent que marginalement les aspects opérationnels et n'ont pas fait l'objet de développements complémentaires depuis leur création. En effet, les générations qui nous ont précédés avaient envisagé l'Espace comme une ressource infinie et ni la congestion des orbites, ni le risque de prolifération des débris n'avaient été anticipés.

Cela a de fortes implications en matière de relations internationales car on ne négocie pas le partage d'une ressource infinie de la même manière que celui d'une ressource finie. Ce problème n'est pas sans analogie avec celui de la dégradation de l'Environnement au plan mondial. Et il n'est pas plus facile à aborder.

C'est pourtant à cette tâche qu'il nous faut nous atteler et le temps nous est compté tant la situation évolue rapidement avec le déploiement en cours de méga-constellations. Dans cette course, les institutions multilatérales paraissent singulièrement prises de vitesse.

Une ressource devenue critique

Car l'irruption du facteur économique dans les problématiques spatiales vient singulièrement compliquer la donne. On estime que 6 à 7 % du produit mondial brut dépend de la bonne exploitation des infrastructures spatiales, et ce chiffre est en perpétuelle augmentation.

Ainsi, l'Espace est universellement devenu une ressource critique que plus personne n'accepte de voir réservée à quelques superpuissances.

Dès lors, comment converger vers des règles communes, acceptables au plan opérationnel et efficaces pour assurer la pérennité de son exploitation ?

Les Nations-Unies ont avec l'approbation des « Long-Term Sustainability Guidelines », techniques ou non-techniques, fait un pas décisif dans la bonne direction. Ce résultat mérite d'être salué en même temps que d'en souligner les limites : dix années d'efforts pour un résultat somme toute timide tant il ne s'agit que de règles non contraignantes que chaque État membre doit encore sur une base volontaire traduire dans sa législation nationale... Cela n'est probablement pas à la mesure des enjeux et la lenteur de ce processus ne permet pas d'être optimiste face à la rapidité de la dégradation de la situation sur nos orbites les plus proches...

Par ailleurs, certaines perspectives commerciales novatrices mettent en évidence les insuffisances du cadre juridique actuel. Le cas de l'exploitation des ressources extra-terrestres, que le Traité de l'Espace avait identifié mais dont l'analyse avait été soumise à une faisabilité technique avérée, a par exemple récemment soulevé de nombreuses questions suite à des initiatives fortement médiatisées de quelques entrepreneurs audacieux.

Un introuvable consensus

Même si ce débat paraît pour l'heure calmé au vu des échéances encore lointaines de telles entreprises, il est venu nous rappeler que les textes fondamentaux sont encore largement sujets à interprétation dès lors que nous sommes confrontés à des cas d'applications inédits.

Pour arbitrer les inévitables divergences dans l'interprétation de ces textes, nous ne pourrons compter sur une quelconque jurisprudence en l'absence de toute autorité dûment mandatée par la communauté internationale.

Dès lors, on peut s'interroger sur la voie à suivre entre diverses options radicalement différentes :

- La première serait de poursuivre sur la voie actuelle la traduction dans les juridictions nationales des dispositions agréées au plan international, avec la marge d'erreur liée aux problèmes d'interprétation qui peuvent parfois conduire à des incohérences. C'est ce qu'ont fait par exemple les États-Unis et le Luxembourg en matière d'exploitation des ressources minières extra-terrestres. Sans être antinomiques, les deux législations diffèrent de quelques nuances qui, à terme, pourraient se révéler problématiques. En tout état de cause, la question est posée de savoir comment nous pourrons durablement coexister et coopérer dans l'Espace, notamment en matière d'exploration spatiale, si les États appliquent à leurs activités et à celles de leurs entreprises des cadres juridiques différents.

- La seconde consisterait à mettre en place une autorité : cela demeure peu vraisemblable tant il y a une alliance objective entre les superpuissances qui privilégient leur liberté d'action et comptent sur leur avance technologique pour assurer la protection de leurs intérêts, et les nouveaux accédants qui refusent par principe de se voir imposer des règles plus contraignantes que leurs aînés.

- En attendant, il conviendrait au minimum de mettre en place des groupes de travail internationaux afin de progresser de manière consensuelle sur ces notions d'interprétation des traités, et il serait sage de le faire avant d'être confrontés à des situations concrètes qui pourraient s'avérer délicates.

Des intérêts de plus en plus conflictuels

De fait, les nations ont des intérêts de plus en plus conflictuels dans l'Espace et ce domaine devrait à terme entrer de plain-pied dans le champ diplomatique. Car de telles divergences ne se règleront que dans le cadre de négociations visant à arbitrer entre les priorités nationales et l'intérêt commun. Pour l'heure, nous voyons déjà se dessiner les prémisses d'une « diplomatie spatiale » à l'initiatives des États-Unis avec la mise en place des accords Artemis qui proposent à leurs partenaires programmatiques un cadre juridique commun inspiré de leur législation nationale. Gageons que d'autres initiatives plus consensuelles suivront.

De tels arbitrages sont, de fait, délicats tant les frontières s'estompent entre les divers champs d'application, notamment civils et militaires. Il s'agit désormais des mêmes technologies, des mêmes acteurs et parfois des mêmes programmes comme on le voir avec GPS - programme strictement militaire universellement utilisé à des fins civiles, de Galileo - programme civil répondant à certains besoins de défense, ou plus largement des nombreux Partenariats Public/Privé, qui visent à faire exploiter par un acteur commercial une infrastructure au moins partiellement utilisée à des fins gouvernementales.

Si les parallèles avec le maritime ou l'aéronautique ne paraissent pas ou plus pertinents, la comparaison avec le cyberespace présente certaines similarités intéressantes. Il s'agit en effet de domaines qui mettent en œuvre des ressources en partie immatérielles, pour lesquels aucune gouvernance mondiale n'a été - et ne sera - définie dans un avenir prévisible, qui sont largement utilisés dans la vie quotidienne des citoyens à travers le monde et dans lesquels on observe actuellement des poussées de militarisation préoccupantes...

Il ne fait aucun doute que l'Espace est appelé à devenir un sujet de débat au plan géopolitique, mais aucune option raisonnable ne saurait prévaloir en l'absence d'un cadre juridique clair et consensuel, dont l'adoption semble aujourd'hui encore difficile à entrevoir.

Ces défis sont nombreux, critiques et urgents.

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