Repenser l’appel au drapeau face aux nouveaux conflits en Europe

Andréa Laquet, responsable du département Armées de l’Institut d’études de géopolitique appliquée, s'est entretenue avec Maître Olivier Bayer, avocat à la cour et docteur en droit des armées.

Au lendemain de l'invasion de l'Ukraine par la Russie, le résultat est sans appel. Bien que les militaires et les réservistes aient été appelés au front, la mobilisation générale ne se fait pas attendre. Si une partie des États réagissent à travers le volet humanitaire et par l'envoi d'armes, nul doute que chaque pays souhaite dorénavant augmenter ses forces militaires et stratégiques. Que se passerait-il si la guerre était de retour à l'intérieur de nos frontières ? Dans quelle mesure l'État pourrait-il annoncer un appel au drapeau ? Qui serait concerné par le combat à l'heure d'une armée professionnalisée et comment se déclineraient la mobilisation générale et l'économie de guerre ?

Andréa Laquet - La mobilisation générale française est décrétée lors de l'appel du 1er août 1914 et effective le lendemain. Alors que la Première Guerre mondiale prend de l'ampleur, la capitale se vide de sa population masculine au-dessus de la vingtaine. On considère qu'il s'agit de la mobilisation la plus médiatisée jusqu'alors, avec une certaine fierté de la part des Français partis au combat. Comment analysez-vous cette annonce et ses implications ?

Olivier Bayer - À titre liminaire, il est nécessaire de se reporter à la loi du 21 mars 1905 sur le recrutement de l'armée, dont s'est manifestement inspirée la loi de 1914. En effet, depuis 1872 et l'abolition du remplacement militaire, tout Français est soumis au service militaire, notamment en cas de mobilisation générale.

L'universalité du service militaire obligatoire est une institution finalement très récente, qui s'oppose à un service restreint, qui autorisait certains citoyens à se dispenser contractuellement de leur service par l'intermédiaire du contrat de remplacement.

La notion de remplacement n'est pas nouvelle, l'Ancien régime connaît ce contrat particulier, dérogatoire au système des milices dès 1691 [1]. Le recrutement des milices fonctionne par tirage au sort, contrairement aux troupes réglées. Pour lutter contre le départ vers les milices, le remplacement s'introduit donc à partir de cette époque, de manière occulte et illégale en utilisant le système de cotisation. C'est une somme versée par ceux qui échappent au tirage au sort. À partir de 1711, les cotisations sont légalisées et même obligatoires, mais le Gouvernement hésite longtemps sur la légalité du remplacement lui-même, craignant de nuire au recrutement de l'armée réglée. Dans la pratique, les intendants admettent ces contrats pour tenir compte des circonstances locales ou des charges familiales [2]. Le remplacement est finalement accepté en 1758 sous le nom de volontariat. L'ordonnance du 1er décembre 1774 permet à tout soldat provincial de se faire substituer.

La Révolution connaît quant à elle des positions très diverses. En 1789, l'idée d'un service national obligatoire n'est pas la principale préoccupation du Gouvernement. Au plus, peut-on attacher cette idée dans le principe d'égalité des charges.

En décembre, Dubois de Crancé prononce un discours qui affirme que chaque français doit effectuer un service militaire et condamne la possibilité du remplacement, tout comme Carnot : La loi du 17 vent. an VIII légalise le remplacement et souligne qu'il n'était jusque-là qu'une faveur, car les conditions sont strictes, notamment les conditions d'incapacité physique [3].

Le remplacement est soumis à un jugement du sous-préfet ou du conseil d'administration du corps, ce qui laisse de la place à la fraude organisée : certificats médicaux de complaisance, pression sur les maires ou les préfets [4].

À la vue d'abus manifestes, la loi est modifiée dans un esprit nouveau par l'arrêté des consuls du 8 floréal an X (28 avril 1802). Le militaire qui obtient son congé est autorisé à le céder à un réquisitionnaire ou un conscrit du même corps ayant un an de service, à condition de s'engager à rester cinq ans sous les drapeaux.

Le cessionnaire verse dans la caisse du corps la somme convenue avec le remplaçant. Elle doit être située entre quatre-cents et neuf-cents francs. Une partie de la somme est remise au remplaçant et une autre est destinée à lui payer son habillement et son équipement, le reste servant à payer au remplaçant une haute paye de dix centimes par jour, le reliquat lui appartenant à l'issue du service [5].

L'arrêté du 18 thermidor de la même année (6 août 1802) va même plus loin, en autorisant le remplacement, qu'il appelle pudiquement « désignation de gré à gré », même en dehors des corps [6]. Ensuite, la loi des 6-16 floréal An XI (26 avril- 6 mai 1803) déclare que les conscrits peuvent prendre un suppléant afin de se faire remplacer. Les règles sont enfin posées définitivement par le décret du 8 fructidor an XIII (26 août 1805).

Il n'impose aucune condition au remplacé, excepté le versement de la somme de cent francs au titre de la loi de l'an VIII, rétabli par ce décret. Cependant, les règles ne sont pas encore libérales et les conditions encore strictes. Si le remplacement est toléré, le commerce en est encore prohibé.

Le décret du 18 thermidor An X impose quant à lui que le suppléant doit faire partie de la même classe et doit être né et résider dans le même arrondissement que le remplacé (le même canton, en vertu du décret du 18 nivôse An XIII).

Un véritable négoce tacite d'hommes se met alors lentement en place. Il est tout d'abord autorisé de se faire remplacer dans les cinq classes, d'après le décret du 8 fructidor an XIII, confirmé en 1811 [7].

Puis, à la chute de l'Empire, la loi Gouvion-Saint-Cyr du 25 février 1818 [8] est l'une des plus importantes car elle règlemente l'armée de terre de 1818 jusqu'en 1872 [9]. Elle s'inscrit directement dans l'esprit de la Charte de 1814 en son article 12 [10]. Alors que la Révolution, avec la levée en masse, institutionnalisée par la loi Jourdan puis l'Empire est un système s'appuyant sur la conscription, un service militaire universel imparfait, puisqu'il y a un système de tirage au sort et de remplacement [11].

Cette institution est une invention purement française, sans équivalent en Europe. Ni l'Angleterre, la Prusse ou l'Autriche connaissent ce contrat. Les autres nations européennes rejettent le remplacement parce que le service militaire est obligatoire ou universel comme en Autriche [12].

La loi du 10 mars 1818 est suivie rapidement par l'ordonnance du 12 août 1818 [13] sur les règles et les conditions du remplacement, puis par les instructions ministérielles des 3 décembre 1818, 16 mars et 12 décembre 1821.

Le Conseil d'État, quant à lui, dans son avis du 25 octobre 1821, statue sur les sociétés de remplacement et prône leur interdiction car, selon le rapport du vicomte de Caux, elles sont contraires à l'ordre public car elles dénaturent le remplacement conçu comme individuel dans la loi de 1818, elles sont contraires aux bonnes mœurs et elles déplacent les remplaçants en troupes et fait rentrer les vagabonds et des gens sans aveu.

Il invoque juridiquement ses avis en date des 1er avril et 9 octobre 1809 qui soumettent les sociétés ayant la forme des tontines à autorisation. L'ordonnance du 14 novembre 1821 [14] pose les règles nouvelles du remplacement.

Elle interdit à toute entreprise de s'occuper de remplacement sans autorisation accordée sur rapport du ministre de l'Intérieur. La loi du 21 mars 1832 prône quant à elle la liberté du remplacement.

Puis, l'ordonnance du 28 juillet 1846 sur les formalités pour le dépôt par le remplaçant du prix stipulé est mise en place. La Constitution du 4 novembre 1848 en son art. 102, maintient la possibilité du remplacement militaire malgré les discussions et la vaine demande de sa suppression. Cette politique est militairement suicidaire pour la France [15].

L'exposé sur la situation de l'Empire publié le 30 janvier 1869 au Journal officiel [16] dénonce l'insuffisance flagrante des effectifs de l'armée d'active, mais surtout la faiblesse à mobiliser des réserves suffisantes à cause du système de remplacement.

Les succès rapides de l'armée de la confédération germanique face à l'Autriche en 1866, lors de la victoire de Sadowa, démontre l'impuissance de l'organisation militaire impériale, en partie due au système de recrutement, et en particulier au système du remplacement, mis en avant dans le compte rendu sur le recrutement pour l'année 1866 [17]. La loi votée un an plus tôt, le 1er février 1868 marque un retour aux principes de la loi du 21 mars 1832, le remplacement direct est rétabli.

Voilà comment les intérêts privés des familles prennent le pas sur les intérêts publics essentiels qui sont la défense nationale [18]. Sur ce point, le droit privé exerce non seulement une influence sur le droit public, mais nous pouvons même parler de véritable mainmise. La loi de 1868 innove malgré tout dans la création de la garde mobile, réserve susceptible de combler les vides causés dans l'armée d'active en cas de conflit en la déchargeant de tâches annexes, par exemple garnir les places fortes, les côtes, les frontières de l'Empire et le maintien de l'ordre.

L'autre innovation est que les jeunes gens qui se sont fait remplacer, peuvent être appelés dans la garde mobile et ne peuvent pas se faire remplacer en vertu de l'art. 13 de la loi de 1832 [19]. La loi de 1869 est finalement votée à contrecœur, tant et si bien que le Maréchal Lebœuf parvient à convaincre Napoléon III que la garde mobile ne devra exister que sur le papier [20].

La célèbre déclaration sur l'état de préparation à la guerre, dont le symptôme le plus visible est le passage sur les boutons de guêtres, est caractéristique de l'aveuglement d'État-major impérial sur l'ampleur du désastre militaire de la Guerre de 1870-1871 et le plébiscite du 8 mai 1870 ne fait que renseigner les prussiens sur la situation réelle de l'armée française. C'est à partir de cette date que le Chancelier Bismarck prend la résolution irrémédiable de précipiter la guerre, acceptée par les français « d'un cœur léger » [21].

Elle va se trouver promptement débordée en entraînant avec elle la patrie dans un « irréparable désastre » [22].

En conclusion, le remplacement ne protège que les intérêts strictement privés au détriment des intérêts strictement publics et a conduit en grande partie la France, en 1870 [23], vers une catastrophe militaire inévitable que seul le désastre de 1940 égalera dans notre histoire, pour des raisons différentes, ce qui démontre bien plus qu'une influence, une intrusion exagérée des intérêts privés dans les affaires tenant d'affaires publiques vitales pour la nation. L'article 4 de la loi du 27 juillet 1872 supprime définitivement le remplacement, abroge le système contractuel de la loi Gouvion Saint-Cyr et instaure un service militaire universel : « Tout français doit le service militaire personnel » [24] « sans prime en argent ni prix quelconque d'engagement » [25].

Le second enseignement est que face à une guerre conventionnelle, menaçant l'intégrité du territoire nationale de la part d'un État tiers, seule une mobilisation la plus complète, faisant exclusion des intérêts privés, peut permettre à la Nation de faire appel à l'ensemble des forces vives.

En cela, la mobilisation générale d'août 1914 a pu permettre à la France de rassembler sa jeunesse et tenir une guerre meurtrière pendant quatre années.

A.L. - Avec la fin du service militaire par la décision de Jacques Chirac en 1996, et un manque clair d'intérêt de la réserve opérationnelle jusqu'aux attentats de 2015, la sécurité française se base uniquement sur des forces militaires professionnelles, au même titre que les États-Unis ayant également aboli cette formation obligatoire. Quelles sont les conséquences sur les capacités militaires françaises en comparaison avec des États comme la Suisse, Israël, ou la Turquie qui entraînent leurs citoyens ?

O.B. - La professionnalisation de l'armée s'est opérée avec la loi n°97-1019 du 28 octobre 1997 [26]. Pourtant, celle loi est le résultat d'une évolution qui commença dès les années 1960.

De 1965 à sa suspension en 1997, la conscription connaît d'importantes évolutions. Le service militaire devient le « service national » en 1965 avec la loi Messmer. Il peut revêtir plusieurs formes : service de défense, service d'aide technique et service de coopération. Le statut d'objecteur de conscience apparaît dans la loi du 21 décembre 1963 mais il ne sera réellement reconnu qu'à partir de 1983.

La loi de juillet 1970 fixe la durée du service à 12 mois et le sursis est supprimé. Cependant, un report devient possible jusqu'à l'âge de 22 ans. En 1992, la loi Joxe raccourcit la durée du service national à dix mois et crée le service de sécurité civile et le service en entreprise à l'étranger, prémices du service civique.

Après la disparition de l'Union soviétique en 1991, le Livre blanc sur la défense de 1994 consacre la fin de la guerre froide et annonce la professionnalisation des armées. En effet, au lendemain d'un discours prononcé le 22 février 1997, Jacques Chirac affirma son souhait de mettre fin au Service national. Un débat s'ouvrit sur l'avenir de la défense nationale. Le Parlement y prit une part active. Un projet de loi résulta de cette discussion, une réaffirmation du caractère universel du service national et du « Maintien du lien Armée-Nation, à un temps de brassage social et de cohésion, expression du devoir de chaque citoyen à l'égard de son pays, ainsi que la préférence des plus jeunes pour le volontariat » [27].

La dissolution de l'Assemblée nationale empêcha le projet de loi d'être mené à son terme. Ainsi, au lendemain des élections législatives, le nouvel exécutif, dans son nouveau projet de loi sur la défense nationale, retint au contraire la professionnalisation, prévue dans son programme électoral.

L'une des premières réactions du Gouvernement « Jospin » est que la réponse doit être « cohérente (eu égard aux) impératifs de sécurité qui découlent de la situation internationale nouvelle » et estima « judicieux de régler par un nouveau projet de loi ces grandes questions » [28]. Ainsi naquit la loi du 28 octobre 1997.

Son article 2 dispose que « Les articles L. 1er à L. 159 du code du service national constituent le livre II du code du service national. Ses dispositions sont suspendues pour les jeunes gens nés après le 31 décembre 1978.

Jusqu'au 1er janvier 2003, le livre II du code du service national s'applique aux Français, aux étrangers sans nationalité et aux bénéficiaires du droit d'asile, nés avant le 1er janvier 1979, ainsi qu'aux personnes rattachées aux mêmes classes de recensement.

Les jeunes gens nés avant le 1er janvier 1979 et rattachés aux fractions de contingent postérieures au 31 juillet 2001 sont considérés comme dispensés de leurs obligations du service national ».

Pourtant, il est clair que la situation géopolitique a beaucoup évolué depuis 1997 et il apparaît que le droit n'est plus adapté à cette situation : attentats de 2015, menace de la Russie, le caractère protéiforme de la guerre.

La difficulté de mettre fin à cette loi ne présente pas de difficultés juridiques. Il semble improbable que la fin de la suspension du service militaire et le rétablissement du service national soient anticonstitutionnel ou anti-conventionnel., notamment au regard du respect des libertés individuelles.

La difficulté réside principalement dans des aspects budgétaires et matériels. Comment absorber l'intégration d'une grande partie de la jeunesse pour un temps déterminé et l'utiliser de manière efficace dans la défense du pays au regard des nouvelles menaces ?

Cependant, le système actuel ne présente pas que des inconvénients. Le système de la réserve, en soutien de l'armée d'active, offre un système assez efficient. Ses limites sont en revanche assez visibles car la France serait incapable de soutenir un conflit conventionnel de haute intensité. Son emploi s'est fait à travers des missions limitées à un théâtre d'opération, principalement dans le maintien de la paix ou la lutte anti-terroriste.

La solution réside sans doute dans l'extension et la diversification de la réserve, en s'inspirant du système suisse ou israélien.

A.L. - Le soutien patriotique semble perdre de sa valeur en France, bien que les armées gagnent en influence auprès des jeunes par la réserve, le service national universel ou encore l'engagement volontaire. Peut-on admettre une réelle cohésion nationale en cas de conflit majeur avec un autre État, au même titre que l'Ukraine face à la Russie, ou au contraire un refus du combat pour son pays ?

O.B. - L'on peut affirmer, de manière très optimiste, que le soutien patriotique, de la part de la jeunesse française, malgré l'individualisation de la société est demeuré intact.

Pour le magazine L'Express, dans son édition du 19 novembre 2015, après les attentats, les jeunes français se sont rués vers l'armée. En effet, 1 400 personnes se sont connectées en 1 mois contre 200 à 300 en moyenne lors des mois précédents.

Le sursaut patriotique, loin d'être éteint connaît de formidables sursauts. Le meilleur moyen de maintenir cette « flamme » passe par la transmission de la mémoire, et ce dès l'école, institution la plus à même à enseigner les valeurs de la République.

Les lieux de mémoires de manquent pas : Verdun, le Mont Valérien, le Vercors, le Cerdon ou les Glières.

Les journaux notent d'ailleurs, unanimement la volonté de la jeunesse, maquée par les attentats, de protéger leurs proches, leur famille.

A.L. - Avec un nombre d'Hommes formés limité, un appel au drapeau reste tout de même obligatoire en cas de mobilisation générale. Dans quelle mesure peut-on réellement repenser cet appel national au sein de la République française face aux idées de libertés individuelles ?

O.B. - En premier lieu, l'on peut constater que la notion de guerre a évolué parallèlement aux technologies (informatique, drones, etc.). Il est donc nécessaire pour un État d'adapter la défense nationale sur cette évolution en faisant appel aux compétences issues de la jeunesse, laquelle forme un vivier très riche.

À ce titre, le ministère des Armées a déjà œuvré dans ce sens. Par exemple, le magazine Esprit Défense paru au printemps 2022 met en avant la réserve, les formidables possibilités et les compétences très diverses : chirurgiens, expert de la finance. La réserve reste donc une institution qui fait ses preuves et qui devra être généralisée.

Repenser la conscription passe donc par une étude du service national tel qui a existé au terme d'une évolution qui a commencé dès les années 1960 jusque dans les années 1990, puis d'en trouver les défauts afin de les améliorer.

En second lieu, la mise en place d'un système nouveau de conscription ne doit pas être attentatoire aux libertés individuelles. En effet, l'une des prérogatives régaliennes consiste en le pouvoir de violence, d'imposer ses vues par la force. L'armée n'est que le bras armé de la démocratie. L'État a donc ce pouvoir de réquisition pour le bien commun.

La condition indispensable est une vraie universalité devant cet impôt en nature et l'égalité des citoyens devant cet impôt, ce qui implique de ne pas céder aux intérêts particuliers tels que connus dans l'histoire (tirage au sort, remplacement, favoritisme, etc.)

[1] GIRARD (Gérard), Le service militaire en France à la fin du règne de Louis XIV, racolage et milice (1701-1715), Paris : Plon, 1922.

[2] CORVISIER (André), Histoire de l'armée française à la fin du XVIIème siècle, Thèse de Lettre, Paris : Presses Universitaires de France, 1964, p. 232-240.

[3] Moniteur Universel, p. 662

[4] SCHNAPPER (Bernard), , op. cit., p. 22.

[5] A. G. XS 70 Texte manuscrit cité par SCHNAPPER (Bernard), Le remplacement militaire en France, op. cit., p. 22.

[6] DUVERGIER (Jean-Baptiste), op. cit., t. 13, p. 268..

[7] BERRIAT (Henri), Législation militaire ou recueil méthodique et raisonné des lois, ordonnances, arrêtés, règlements et instructions actuellement en vigueur, Perpignan : Tastu, 7 vol, 1812 et 1817 (2 vol supplémentaires), Législation militaire, I, n° 9 ; SCHNAPPER (Bernard), Le remplacement militaire en France, op. cit., p. 23.

[8] DUVERGIER (Jean-Baptiste), op. cit., t. 21, p. 282-291.

[9] LAURENT (Nicolas), La loi du 14 mars 1818 sur la réorganisation de l'armée, dite loi Gouvion-Saint-Cyr, Mémoires de la société pour l'histoire du droit et des institutions des anciens pays bourguignons, comtois et romands, vol. 61, 2004, p. 183-210.

[10] DUVERGIER (Jean-Baptiste), op. cit.¸t. 19, p. 64.

[11] Ce système est loin d'être une révolution car il a été institué par Louvois qui créa les milices : LAURENT (Nicolas), op. cit., p. 197.

[12] La Hongrie connaissait le système très particulier de l'insurrection, c'était une levée obligatoirement autorisée par la Diète et les troupes étaient levées que si le territoire de la Hongrie était menacé ou envahi, comme ce fut le cas en 1809 où des troupes d'insurrection, principalement des régiments de hussard de très mauvaise qualité combattirent à Raab, Essling-Aspern ainsi qu'à Wagram.

[13] Arts. 116 et s.

[14] DUVERGIER (Jean-Baptiste), op. cit., t. 21, p. 282-291.

[15] Dès le lendemain de cette constitution, les contrats de remplacement fleurissent et sont transmis aux maires puis aux préfets, par exemple, la lettre du maire de Babsheil (Bas Rhin) au maire de Lyon dit que le sieur Münch est admis comme remplaçant (le remplacé n'est pas mentionné dans la lettre) et précise au maire que ce dernier doit signer un récépissé : AD Rhône, R 462.

[16] JO du 30 janv. 1869, p. 112.

[17] « Les appréhensions causées aux familles par la situation des affaires extérieures en Europe au moment des opérations pour la formation de la classe 1865 » : DELAPIERRE (Intendant militaire), Cours de législation et d'administration militaire, Paris : Dumaine, 1879.

[18] Chaque département met en place une organisation administrative interventionniste dans l'établissement du contrat de remplacement. Par exemple, le sieur Seyssart Claude Eugène, de Dortan, (Ain) sert à la place de Claude Marie Duchamp. Les caractéristiques Physiques du remplaçant sont minutieusement détaillées : taille, cheveux, sourcils yeux ; front, bouche, etc. ainsi que sa profession. Il faut que le remplaçant soit bien celui qui se présente sous les drapeaux, la photo d'identité n'existant pas. Le remplaçant est de condition assez miséreuse (par exemple, Claude Genin, remplaçant du sieur Raynaud, est de parents inconnus. Des registres sont tenus dans lesquels sont inscrits les identités du remplacé et du remplaçant. Bien souvent le remplacé étant mineur, c'est son père qui signe et le remplaçant, bien souvent aussi, ne sait pas écrire, il fait alors une croix à la place d'une signature, AD Rhône, 4 M 109.

[19] DUVAL (Eugène-Jean), op. cit., p. 35.

[20] Ceci est largement corroboré par la pratique, un registre entier est consacré au remplacement (classe 1870) pour l'appel de la garde mobile lors de la levée provoquée par la loi du 10 août 1870 : AD Rhône, R 124.

[21] DUBY (Georges, sous la direction de), Histoire de la France des origines à nos jours, Paris : Larousse, collection in extenso, 1999, p.725-726.

[22] Rapport du député Berteaux sur la loi de deux ans : DUVAL (Eugène-Jean), Regards sur la conscription, 1790-1997, op. cit., p. 37 ; DUBY (Georges), op. cit., p. 125.

[23] Pendant la guerre, le nombre de remplacement se multiplie dès le lendemain de la levée issue de la loi du 10 août 1870 août 1870 : AD Rhône, R 124.

[24] Art. 1er.

[25] Art. 2 : DUVAL (Eugène-Jean), , op. cit., p. 41.

[26] JORF du 8 nov. 1997, p. 16251.

[27] Exposé des motifs de la loi.

[28] Exposé des motifs de la loi du 28 oct. 1997.