Politique étrangère de l’Union européenne : une éternelle chimère ?

Par Jules Buzon, chargé d'études au sein de la Direction générale de l'Institut d'Études de Géopolitique Appliquée

Lorsque les ministres des Affaires étrangères de l'Europe des Six, réunis à Luxembourg, ont adopté le 27 octobre 1970, le Rapport Davignon, posant les bases d'une coopération entre États membres dans le domaine de la politique internationale, un tout nouveau champ s'ouvrait pour la future Union européenne. À ce stade, la coopération politique européenne (CPE), se limitait à produire quelques déclarations publiées, le plus souvent une ou deux semaines après les événements qu'elles auraient pu influencer [1]. Puis le couple Mitterrand-Kohl, au début des années 1990, développa l'idée d'une politique étrangère de sécurité commune (PESC), se rendant à l'évidence au sujet de l'impuissance croissante de l'Union concernant sa politique étrangère. Elle avait déjà assisté sans aucune influence à la chute du mur de Berlin et aux premières tensions dans une Yougoslavie évanescente. Avec l'effondrement de l'Union soviétique, un contre-poids - uniforme, et c'est bien là tout le problème - devait s'interposer devant les États-Unis et leur tentation de l'unilatéralisme. Mais la spirale de l'impuissance ne faiblit pas et l'Union européenne peina à jouer un rôle dans le maelstrom des Balkans, pourtant aux portes de l'Europe. Face à cette faiblesse évidente, un nouvel instrument vint alors s'ajouter à la PESC en 1999, la politique européenne de sécurité et de défense. L'Union européenne s'implique alors davantage dans les crises internationales - Méditerranée, Proche et Moyen-Orient, Asie du Sud-Est -, bien que son impact reste encore trop faible et en deçà des espérances. Pis encore, l'Union peine à se faire respecter face aux Grands.

Une impuissance répétée et généralisée dans les relations internationales

Pour déprimer un diplomate européen, dressez une carte de l'Europe. À la frontière est se trouve la Russie, qui représente une menace physique pour les membres orientaux de l'Union européenne et une menace numérique pour les autres. Au sud-est, les Balkans occidentaux restent dans une instabilité continue, rongés par la corruption. Quant à la Turquie, elle est passée de partenaire et potentiel futur membre à voisin menaçant. En Ukraine, la guerre continue de faire rage, tandis que le Bélarus, qui était auparavant un lieu de stabilité autocratique, semble chancelant. Autour de la Méditerranée, une ligne d'États instables ou faillis s'étend du Moyen-Orient à l'Afrique du Nord, faisant planer une menace constante sur les frontières européennes [2]. Cette faiblesse indubitable de l'Union européenne va même jusqu'à se retourner contre elle : le président turc Erdogan n'hésite en effet pas à la menacer en jouant la carte de l'ouverture des frontières turques, qui entraînerait de facto l'arrivée de « millions [3] » (selon ses termes) de migrants en Europe.

Devant ce constat alarmant, une véritable politique étrangère de l'Union européenne ne relève plus de l'exigence - c'est une nécessité. Par ailleurs, l'Union européenne, si l'on suit stricto sensu les objectifs de la PESC issus du traité de Maastricht (maintien de la paix et renforcement de la sécurité internationale ; promotion de la coopération internationale), n'arrive pas non plus à s'impliquer dans les crises internationales, ni à faire entendre sa voix - et a fortiori encore moins ses intérêts. Ce fut notamment le cas avec le conflit syrien, dans lequel l'Union européenne - en tant que bloc uniforme - fut souvent exclue des discussions. L'action extérieure de l'Union européenne est en effet freinée par les dissensions internes (au sein de la PESC, c'est bien souvent le dernier élément de l'acronyme qui est négligé) mais surtout par une double priorité européo-européenne : la gestion du phénomène migratoire et la lutte antiterroriste [4]. Cette prééminence de l'impératif pragmatique sape in fine l'influence de l'Union européenne dans les négociations, Washington et Moscou ayant bien plus de poids. Finalement, alors que la présidente de la Commission européenne Ursula von der Leyen affirmait vouloir « bâtir une Commission vraiment géopolitique [5] », l'Union européenne subit toujours des affronts, et quand ce n'est pas le cas, n'arrive pas à jouer des coudes dans les négociations internationales. L'Union européenne tente de résoudre les problèmes à ses frontières avec les apparats d'une politique étrangère mais pas avec ses véritables outils. Naturellement, ce constat peut, bien sûr, s'éclaircir, à condition que l'Union européenne diversifie ses outils diplomatiques tout en se détachant de son unique « puissance normative » et de son corollaire qu'est la diplomatie du « speech act » [6].

La nécessité de se détacher des excès de la diplomatie du « speech act »

Si l'Union européenne peine autant à peser sur les relations internationales, cela s'explique principalement par la prédominance des discours de politique étrangère par rapport à l'avènement d'un « hard power européen ». 

C'est le Haut représentant de l'Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité, Josep Borrell, qui l'affirme lui-même : « L'ère de l'Union européenne conciliante, quand ce n'est pas naïve, a vécu. Le soft power vertueux ne suffit plus dans le monde d'aujourd'hui. Il faut y ajouter une dimension de hard power [7] ». Le langage diplomatique, s'il compte, est aujourd'hui insuffisant pour faire face aux Grands de ce monde tout autant que pour faire entendre ses intérêts [8]. Si l'Union décide de se positionner comme un acteur à part entière sur la scène globale, alors elle doit user de puissance, au sens strict du terme. Certes, la diplomatie européenne existe si on la considère sous son angle institutionnel et administratif (notamment en raison du Service européen pour l'action extérieure, créé par le traité de Lisbonne) ; cependant, si l'on observe la diplomatie européenne sous le même prisme que les États « conventionnels », elle semble insuffisante, voire apathique. Pour parler le « langage de la puissance [9] » et ainsi véritablement influer sur la scène internationale, l'Union européenne doit se montrer ferme et cohérente, et in fine doit agir. C'est notamment dans cette optique que va bientôt voir le jour le « Strategic Compass », qui a précisément pour but de « combler le fossé entre 'trop de rhétorique' et 'trop peu d'action' qui a caractérisé jusqu'à présent les efforts de l'Union européenne en matière de sécurité et de défense [10] ». Le verbe, bien qu'il soit cardinal dans toutes les diplomaties du monde, présente des limites et ne suffit pas à lui tout seul : l'Union européenne, en abusant du registre discursif - notamment dans les crises internationales - mais en agissant que très peu, voit « son pouvoir normatif s'arrête[r] aux portes de l'arène diplomatico-stratégique [11] ». Ainsi, lorsqu'il s'agit de résoudre le conflit syrien ou afghan, de faire pression sur la dictature naissante en Birmanie, d'assurer la stabilité au Sahel, de faire respecter le droit international en Crimée, la déception à l'égard de son action et influence internationales règne. À ce manque substantiel des instruments traditionnels d'une puissance - notamment les moyens militaires -, s'ajoutent bien évidemment le manque de volonté politique, dans une Union européenne tiraillée par une myriade de désaccords entre États membres. 

Il ne saurait y avoir de « géopolitique européenne » tant que demeure de la « géopolitique entre Européens » [12]. 

Avant de pouvoir espérer imposer aux autres protagonistes internationaux ses intérêts, l'Union doit identifier lesdits intérêts. Comment peut-on, finalement, espérer d'une politique étrangère qu'elle soit commune lorsque cette dernière fait précisément partie de la dernière catégorie des compétences de l'Union - celle d'appui, ou bien de coordination - qui réfute, dans son essence même, la possibilité d'harmonisation ?

Sans renier ses principes fondamentaux - qui sont, rappelons-le, à la genèse de la construction européenne -, un compromis entre puissance et bienveillance est nécessaire pour espérer un jour d'une véritable politique étrangère européenne. Ce tandem, qui peut apparaitre au premier abord comme antinomique, est le seul moyen pour que l'Union européenne conserve son rang et défende ses intérêts avec force au sein d'un monde toujours plus instable et concurrentiel. Puissance n'implique pas nécessairement affrontement et l'Europe pourrait bien, en justifiant ses moyens par la fin, mettre en œuvre l'idée d'une géopolitique non belliqueuse, qui fait tant rêver les européens. Le néologisme, formé au lendemain de la Seconde Guerre mondiale par le géographe britannique Griffith Taylor, de « géopacifique », promouvant une « géopolitique humanisée » mise au service de la paix plutôt que de l'impérialisme [13] semble concorder parfaitement avec le projet géopolitique européen, bien qu'il soit utopique pour l'instant.

« Ce qui sape et finit par tuer les communautés politiques, c'est la perte de puissance et l'impuissance finale » disait Hannah Arendt [14]. La puissance, l'Union européenne doit déjà l'obtenir. Ses desseins pour le monde, tout autant que ses intérêts propres, ne se réaliseront pas autrement. Les crises auxquelles l'Union est confrontée ne manquent pas, tout autant que les défis qui l'attendent : il est temps d'agir. La route qui mène à la puissance - et in fine à une véritable politique étrangère européenne - sera longue et sinueuse, si ce n'est épineuse, malheureusement bien plus que pour la création d'une politique étrangère nationale, mais elle reste tout autant fondamentale afin de s'imposer au sein d'un monde en mutation.

[1] C. PATTEN, « Une politique étrangère commune pour l'Europe », Revue Internationale et Stratégique, 2001/2, n°42, pp. 137-141.

[2] The Economist, « Europe still lacks a foreign policy", 30/07/2020.

[3] L'Express, "Erdogan : 'Des millions' de migrants se dirigeront 'bientôt' vers l'Europe, 02/03/2020.

[4] J. THÉRON, S. KAWAKIBI, « Les Européens et le conflit syrien : un bilan contrasté », Centre Arabe de Recherches & d'Études Politiques, 18/03/2019.

[5] U. VON DER LEYEN, « Discours sur l'État de l'Union de la présidente von der Leyen en session plénière du Parlement européen », Bruxelles, le 16 septembre 2020.

[6] F. PETITEVILLE, « Les mirages de la politiques étrangère européenne après Lisbonne », Critique internationale, 2011/2, n°31, pp. 95-112.

[7] E. DHUIT, « À quand un hard power européen ? », La Revue Internationale, 2020.

[8] R. BERTOLINA, A. NEGRUS, C. SAVIER, "L'Europe géopolitique, une question d'opportunités », La Revue Diplomatique, Institut d'Études de Géopolitique Appliquée, janvier 2021.

[9] J. BORRELL, Audition par la commission des affaires étrangères du Parlement européen, 7 octobre 2019

[10] D. ZANDEE, A. STOETMAN, B. DEEN, "The EU's Strategic Compass for security and defence", Clingendael Report, 2021.

[11] Z. LAIDI, « L'Europe, puissance normative internationale », dans R. DEHOUSSE (dir.), Politiques européennes, Paris, Presses de Sciences Po, 2009, pp. 238.

[12] F. LOUIS, "Quatre problèmes géopolitiques de la Commission géopolitique », Le Grand Continent, 8 septembre 2020.

[13] Ibidem.

[14] H. ARENDT, Condition de l'homme moderne, Chicago, University of Chicago Press, 1958.