L’Allemagne sous Olaf Scholz : quel positionnement en matière de politique étrangère ?

Par Oscar Dubedout, analyste au sein du département Europe de l'Institut d'études de géopolitique appliquée

Alors qu'Olaf Scholz n'est seulement chancelier que depuis le 8 décembre 2021, sous son impulsion, la politique étrangère allemande a pris un virage stratégique historique dès les premiers jours de l'invasion de l'Ukraine par la Fédération de Russie. Alors que l'ancienne chancelière Angela Merkel était couramment surnommée « die Krisenkanzlerin » (la chancelière des crises) en raison des multiples crises auxquelles elle a dû faire face, l'ancien premier bourgmestre de Hambourg pourra compter sur la présence d'Annalena Baerbock au ministère des Affaires étrangères, cette dernière devenant ainsi la première ministre mais également la plus jeune ministre que la diplomatie allemande ait connue. 

Bien qu'Olaf Scholz ait revendiqué durant toute sa campagne une forme de continuité avec les idées de l'ancienne chancelière [1], sa vision des affaires étrangères en reste pour le moins inédite, au sein d'un pays auquel il a été très souvent reproché l'absence d'une véritable vision géopolitique de long terme.

Avec l'arrivée d'Olaf Scholz à la tête du gouvernement allemand, c'est toute la politique étrangère allemande qui est parcourue par un vent nouveau. Celui d'une Allemagne plus présente sur la scène internationale, notamment au travers des opérations extérieures, mais également à l'aide d'une politique de désarmement plus ambitieuse. Pourtant, la mise en parallèle du programme initial du Parti Social-Démocrate avec le contrat de coalition signé par le nouveau gouvernement fait apparaître une certaine forme d'ambivalence entre des volontés qui peuvent paraître contraires. En effet, le programme du SPD [2] met en avant l'aspect pacifiste du parti, ce dernier se qualifiant de « parti pour la paix » misant avant tout sur le dialogue, la diplomatie et la prévention civile des crises. Il est également formulé au sein du contrat de coalition [3] que « le recours à la force militaire est un moyen extrême ». Cependant, au cours de sa campagne électorale, Olaf Scholz a laissé entendre que la Bundeswehr (l'armée allemande) apportait une contribution à la garantie de la paix et de la défense. Réitérant au passage la formule « équipement plutôt qu'armement », le nouveau chancelier allemand estime que seule une Bundeswehr bien équipée et moderne permettra à l'Allemagne de remplir ses missions en tant que partenaire fiable en Europe et au sein de l'OTAN. Membre historique de l'Organisation du traité de l'Atlantique nord, le pays a consacré en 2021 1,53% de son Produit Intérieur Brut aux dépenses en matière de défense. Jugeant les efforts insuffisants, Donald Trump avait déclaré en 2020 vouloir retirer les 25 000 soldats se trouvant dans des bases américaines en Allemagne [4].

S'il avait été réélu, ce dernier aurait pu se réjouir de l'élection d'Olaf Scholz. En effet, une augmentation significative des investissements dans le budget de la défense est prévue, notamment afin de faire évoluer l'armée et de la moderniser à travers, peut-être, l'utilisation de drones armés lors des opérations extérieures [5]. Mais ces évolutions ne doivent s'effectuer sans un réel débat démocratique. Ayant observé les dérives de ces types d'armement lors du conflit récent entre l'Azerbaïdjan et l'Arménie, Olaf Scholz souhaite initier un véritable dialogue au sein de la démocratie allemande afin de déterminer un cadre réglementaire qu'il qualifie d'indispensable, également pour l'avenir des avions d'attaque allemands. Le sujet des drones armés est ardemment débattu au sein de la société allemande. Deux conceptions s'affrontent alors. Certains prétendent ne pas vouloir prendre le risque de voir la société civile compter comme victime collatérale lors d'un conflit armé. D'autres estiment au contraire que cette arme dernier cri est indispensable pour l'armée allemande et a déjà fait ses preuves, notamment sur des théâtres d'opérations au Mali avec l'armée française. Cette position est quelque peu difficile à tenir alors qu'une enquête des Nations unies vient de révéler qu'une frappe aérienne opérée par l'armée française le 3 janvier 2021 lors d'un mariage au Mali a tué 19 civils [6].

En revanche, le rôle prépondérant que l'armée semble prendre au sein de la politique étrangère ne remet en aucun cas en cause la vivacité de la question du désarmement nucléaire en Allemagne. Un monde sans arme nucléaire est et restera un des objectifs majeurs de la politique étrangère sociale-démocrate. 

 Et pour avancer dans ce domaine le programme du SPD met l'accent sur l'indispensable préservation des précédents accords internationaux sur le contrôle des armements. Les obligations faisant suite au Traité de non-prolifération Nucléaire doivent être mises en œuvre. La relance d'un dialogue avec l'administration américaine à ce sujet n'est pas improbable, Olaf Scholz désirant absolument faire appliquer l'accord iranien. Le début d'un rapprochement avec les États-Unis apparaît également indispensable à l'ouverture, plus tard, d'un dialogue avec la Russie afin de détruire tout armement nucléaire sur le sol allemand et européen.

De son côté, la politique européenne de l'Allemagne se trouve elle aussi relancée. Et pourtant, à la veille du départ d'Angela Merkel, certains pays nourrissaient de nombreuses craintes quant à une possible dislocation de l'Union européenne. En effet, cette dernière était parvenue, non sans mal, à maintenir une sorte d'équilibre et de lien, entre une Europe du Sud, appelant à une union plus sociale et une Europe du Nord, plus frugale et regardante envers les dépenses. Ainsi, l'élection d'Olaf Scholz s'est avérée plutôt rassurante pour les partisans de l'Union européenne. Le natif d'Osnabruck s'était récemment prononcé en faveur d'une réponse européenne pour contrer la pandémie, lui qui a à plusieurs reprises en 2021 travaillé de manière étroite avec Bruno Le Maire afin de présenter conjointement à la presse les différents plans de relance nationaux. Dès lors, il n'est pas surprenant de retrouver dans le contrat de coalition la volonté de préservation de l'engagement démocratique de l'Union européenne. Mais cela ne semble pas suffire au prochain gouvernement allemand qui, résolument ambitieux, déclare vouloir « accroître la souveraineté stratégique de l'Europe ». Pour cela, l'Union européenne devra être capable, dans un contexte international de plus en plus incertain, d'établir sa propre capacité d'action et d'être moins dépendante dans les domaines stratégiques les plus importants. Pour cela, le gouvernement d'Olaf Scholz poussera au renforcement du Service européen pour l'action extérieure ainsi qu'à l'accord d'un rôle plus important du Haut représentant de l'Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité afin que ce dernier soit un véritable ministre des Affaires étrangères de l'Union européenne.

Mais les ambitions internationales concernant l'Union européenne ne doivent pas pour autant masquer l'engagement pour la préservation de l'État de droit au sein même des 27 États membres. Le contrat de coalition est à ce sujet très clair : « Nous voulons protéger efficacement les valeurs sur lesquelles l'Union européenne est fondée, telles qu'énoncées dans l'article 2 du Traité sur l'Union européenne (TUE) ». Parmi ces valeurs se trouve celle d'État de droit, sa situation étant jugée préoccupante par de nombreux pays européens en particulier en Hongrie et en Pologne. Ce sujet était notamment hautement inflammable en 2021, lorsque le mécanisme conditionnant le versement de fonds communautaires à Budapest et Varsovie a dû être soumis au respect de l'État de droit. De ce fait, l'Allemagne réclame à la Commission européenne, gardienne des traités, d'appliquer de manière stricte et cohérente les instruments de l'État de droit. Parmi ceux-ci sont spécifiquement ciblés le dialogue sur l'État de droit, le bilan de l'État de droit ou bien les procédures d'infraction.

Ainsi, force est de constater que l'Union européenne est au cœur du projet politique de la nouvelle coalition. Cependant, fidèle à elle-même, il n'y a que peu de chances pour que l'Allemagne se détache, du moins politiquement, des États-Unis. Durant ses mandats à la tête de la chancellerie, Angela Merkel s'est évertuée à jouer un jeu d'équilibriste entre une possible prise d'indépendance de l'Union européenne avec le vieux continent et le maintien de relations étroites entre l'Allemagne et les États-Unis. Alors qu'Emmanuel Macron avait déclaré lors de son discours à la Sorbonne que l'OTAN était en état de « mort cérébrale », le gouvernement allemand a quant à lui semblé plus sur la retenue. La partie du contrat de coalition concernant l'alliance transatlantique est sans appel : « L'OTAN est et reste un pilier du partenariat transatlantique et est indispensable à la sécurité en Europe ». Olaf Scholz a pris l'engagement d'investir trois pour-cent de son produit intérieur brut annuel dans l'action internationale. Les récentes déclarations du nouveau chancelier ont tout pour plaire à l'administration Biden, soulignant au passage la volonté allemande de relever les défis de l'OTAN et d'augmenter la dimension politique afin qu'elle reste le fondement de la sécurité internationale. Mais c'est également la position allemande vis-à-vis de la Chine qui déterminera la nature des relations avec les États-Unis. Le conflit sino-américain n'étant plus seulement commercial mais désormais également politique, il forcera nos voisins d'Outre-Rhin à prendre position. Toujours dans une logique d'équilibriste voire parfois de « Realpolitik », Angela Merkel ne s'était jamais totalement prononcée frontalement à l'encontre de la Chine et la position d'Olaf Scholz vis-à-vis de la Chine manque encore de clarté en ce début de mandat. Il n'en reste pas moins qu'il hérite depuis sa prise de fonction d'une décision inédite du gouvernement de l'ancienne chancelière et qui témoigne parfaitement des incertitudes de la stratégie allemande avec le Chine. En effet, depuis août 2021, la frégate de classe « Brandenbourg Bayern » a sillonné les mers de la région Indo-Pacifique pour une durée de six mois. La ministre de la Défense alors en poste, Annegret Kramp-Karrenbauer, avait expliqué vouloir prendre pied dans cette région et contribuer au maintien d'un ordre multilatéral basé sur la liberté de navigation dans les eaux internationales [7]. Mais la position allemande est délicate à tenir car, contrairement à la France et au Royaume-Uni, elle n'y a absolument aucun territoire à défendre. Conscient de son manque de légitimité dans ces eaux, le pays a pris soin de choisir un type de frégate réaliste et n'affichant pas des velléités démesurées. Relativement plus ancienne que les autres navires de la marine allemande, la frégate « Brandenbourg » permet de circuler sans provoquer la Chine. Ainsi, la position allemande avec l'Empire du Milieu mais également avec les États-Unis est complexe. Souhaitant nouer des liens solides avec le gouvernement de Joe Biden, l'Allemagne ne souhaitera peut-être pas pour autant se confronter totalement à la Chine. Peut-être tentera-t-elle d'adopter une stratégie similaire à celle de la France, aspirant à une troisième voie.

Les relations russo-germaniques susciteront elles aussi une grande attention. En effet, sans nommer de manière frontale la Russie, l'Allemagne réaffirme dans le contrat de coalition son soutien à l'Ukraine afin que le pays recouvre une pleine intégrité territoriale. Un appel est lancé afin de rendre au pays sa stabilité et d'arrêter l'annexion de la Crimée et l'invasion toute entière de l'Ukraine qui est contraire au droit international. Cependant, depuis que le gouvernement allemand est en place, l'attitude d'Olaf Scholz a parfois manqué de clarté. Le 3 janvier 2022, le quotidien allemand Bild révèle que le chancelier allemand serait en faveur d'un « nouveau départ qualifié » avec Vladimir Poutine [8]. Les deux hommes se sont rencontrés dans le courant du mois de février 2022 et ont eu l'occasion d'échanger sur la sécurité européenne. La situation ukrainienne était au centre des discussions alors que la Russie a, par la suite, envahi l'Ukraine. Il est envisageable de voire l'Allemagne être l'un des leaders des pays européens et prendre une place de premier plan si des négociations ont lieu avec le Kremlin. Bien qu'Emmanuel Macron prenne le temps de dialoguer avec les autorités ukrainiennes et russes, il entrera prochainement en campagne pour la présidentielle et ne pourra se consacrer autant que son voisin d'Outre-Rhin à ce sujet. De plus, le gazoduc Nord Stream 2 propulse les relations avec la Russie au cœur du débat dans la société allemande. Fortement décrié par les écologistes au sein même du gouvernement, ce projet présente un véritable enjeu énergétique et économique pour la Russie mais également pour l'Allemagne qui fait face à une dépendance accrue au gaz depuis sa décision de sortir du nucléaire en 2022. Vingt-cinq pour-cent de l'énergie utilisée dans le pays provient du gaz naturel importé principalement de Russie. Long de 1230 kilomètres, Nord Stream devrait à terme donner lieu à un doublement des importations de gaz russe vers l'Allemagne [9]. Pourtant, le ministre de l'Économie Robert Habeck déclarait le 17 décembre 2021 dans un entretien pour le journal Frankfurter Allgemeine Zeitung, qu'une agression de l'Ukraine aurait de sévères conséquences pour le projet gazier. Pour le moment, les installations sont au point mort puisque l'autorité allemande de l'énergie a exigé au consortium suisse qui exploitera le gazoduc de créer une société de droit allemand. Le processus de certification est donc suspendu jusqu'à nouvel ordre. De cette manière, c'est toute la complexité de la position allemande qui se trouve mise en lumière.

En tout état de cause, la guerre en Ukraine marque un tournant en matière de défense européenne. 

Les États membres de l'Union européenne ont annoncé consacrer en commun un demi-milliard d'euros à des achats d'armement pour l'Ukraine, en utilisant la « Facilité européenne de paix ». Il s'agit d'un pivot pour l'Europe de la défense et, en rupture avec sa politique depuis de nombreuses années, l'Allemagne a pris la décision de livrer des armes létales dans un pays en guerre, à savoir 1400 lance-roquettes antichar, 500 missiles sol-air de type Stinger et neuf obusiers. Une décision en ayant entraîné d'autres, la Suède et la Finlande ayant suivi, marquant également un changement de doctrine. En quelques jours, l'Europe de la défense a davantage avancé qu'en deux décennies, la guerre en Ukraine déclenchée par la Russie ayant rassemblé les États membres autour d'une volonté politique.

[1] Hans Kundani, « The Merkel Consensus will live On », Foreign Affairs.

[2] Programme électoral du SPD, « Zukunftsprogramm zur Bundestagwahl » : https://www.spd.de/fileadmin/Dokumente/Beschluesse/Programm/SPD-Zukunftsprogramm.pdf

[3] P. MENNERAT, F. HUBLET, « Doctrine de la nouvelle ère allemande », Le Grand Continent, 2021.

[4] R. MALLET, « Le retrait des troupes américaines d'Allemagne se précise », Deutsche Welle.

[5] L. LAGNEAU, « Quelles seront les conséquences de la victoire d'Olaf Scholz sur la politique de défense allemande, Opex360

[6] DESORGUES, « Au Mali, selon l'ONU, une frappe française a tué 19 civils lors d'un mariage en janvier dernier », TV5Monde.

[7] B HERZINGER, « Germany Nervously Tests the Indo-Pacific Waters », Foreign Policy.

[8] P. TIEDE, « Scholz macht Russland zur Chefsache », Bild.

[9] AFP, « On vous explique les tensions autour du gazoduc Nord Stream 2 qui doit approvisionner l'Allemagne en gaz russe ».